5月18日召开的国务院常务会议以持续推进商事制度改革、营造有利创业创新的市场环境为主题，商事制度改革再度提上日程。

所谓商事制度改革，具体指行政部门对商事活动特别是企业设立的管理方面的改革。

本届政府以简政放权、放管结合、优化服务为行政管理的基本哲学，视大众创业、万众创新为经济的基本驱动力之一，两相结合，在商事主体事前准入方面则以简化前置审批登记程序为主旨。

早在2015年，工商营业执照、质量技术监督部门核发的组织机构代码证和税务登记证“三证合一”就已经全面启动。而在18日的会议上，国务院继续提出了两点推进措施。一是扩大“三证合一”覆盖面，小生意人只需填写一张表、向一个政府窗口提交一套材料，即可同时办理工商及税务登记。二是要在全国全面实施企业“三证合一”基础上，再整合社会保险和统计登记证，实现“五证合一、一照一码”，一个更为现代化的、载有统一社会信用代码的营业执照就能包办上述事项。

此前的“三证合一”能够有效降低了企业甚至农民专业合作社的开办门槛。申请人不必再由不同部门分别受理、核发相关证件，其跑腿、等候甚至遭遇个别办事人员的脸色、推诿的成本将大为降低，倘若材料准备齐全，不超过3个工作日就能办下一个企业。这对提高普通人创业的积极自然大有帮助。

而“五证合一”最早在去年6月由浙江省推出。其施行后，企业设立申请人提交一份原件到综合受理窗口留存后，不仅工商、质监、国税、地税，连人力社保、统计部门都不再向申请人索取相同材料，而是在行政系统内部实现信息共享。

“三证合一”尚未周年，国家行政部门就又迈出了两大步，原因何在？无疑是因为，这样的思路是符合简政放权执政理念、是尊重市场规律的体现。

从2014年起，国务院就一直在放宽市场准入，推进工商注册制度便利化，大力减少前置审批。根据国家工商总局4月底提供的数据，2014年3月至2016年2月，全国新登记企业数是改革前四年新登记企业数的总和。就连世界银行2015年和2016年营商环境报告也连续两年把我国的排名各提高6个位次。

在供给侧改革、去产能的艰巨任务方兴未艾，真正的阵痛尚未到来之时，尽管在18日的国务院会议上专门提到支持去产能过程中分流人员自主创业。但自主创业知易行难，更不用说对于缺乏相应专业特长的中年工人。可税费减免、担保贷款等财政金融扶持政策若成为“长期输血”措施，也有悖于市场对资源配置之决定性作用的发挥。

怎么办？商事制度改革正是更低成本更高效率的不二优选。令政府部门通过简化行政程序，为各类创业从事经营或注册企业提供“绿色通道”便捷服务，通过不提供阻力来反向促进提高创业成功率，是完全可以努力做到并应当长期坚持的。

我们不可小看这种减少制度成本的措施对经济的促进意义，商事制度改革启动两年来，个体私营企业从业人员就增加了6200多万人，2015年一季度设立的小微企业，到今年一季度已有纳税的超过50%。这种集腋成裘、众人拾柴火焰高的众志成城式的集体努力，正是我们的民族从改革开放初期的一穷二白中逐步崛起的根本原生动力，也是我们渡过经济新常态和中等收入国家陷阱的瓶颈阶段时不可或缺的。

不过，这种对中小微企业聚沙成塔之成功模式的依赖，意味着对行政管理机构体系神经末梢的敏捷度的更高要求。促进创业本非易事，而简政的难度更需努力克服。仅以三证合一变为五证合一为例，其意味着行政机构的内部协调工作量大约要提高三分之二。而且这是一场“率土之滨，莫非简政”的地毯式改革。如何有效地通过层层督导，确保每一个省、每一个市、每一个区、每一个县的五证主管部门都能齐心协力，而非互相推诿，这仍然是一场需要逐个堡垒攻坚的“战争”。

这未必能是“闪电战”，但不应该是“持久战”。而成功的秘诀不仅在于自上而下的改革魄力，更在于自下而上的政治理念的变更。在已经经历过“三证合一”的洗礼后，各类行政部门工作人员应当更为清醒地意识到这不是对自己手中“权力蛋糕”如何切分的问题，而是市场经济成熟化的大环境下新型合理的政商关系的必然折射。

事实上，五证合一、证照分离、负面清单管理的商事制度改革进程或许会在眼下给政府部门带来一定的调整性工作量，但等到制度运作法治化、平稳化，政企各就各位、权力各归其位、信息流内外有序、各项工作流程透明化、可预期化逐步增强之际，整个市场运行成本和行政管理成本都将会降低，我国经济也将进入持续稳健发展的状态。（中央财经大学法学院副教授 缪因知）